All'interno la relazione trasmessa alla Corte dei Conti

L’amministrazione comunale di San Marco in Lamis, insieme ad altri comuni della Regione Puglia, di cui 9 della Provincia di Foggia, è stata convocata presso la sede di Bari della Corte dei Conti per fornire alcuni chiarimenti sul bilancio consuntivo del 2008, in relazione ad alcuni punti tra cui: debiti fuori bilancio, anticipazione della tesoreria, spese per il personale, ecc.

All’udienza si è recata una delegazione guidata dal Sindaco, Michelangelo Lombardi, con l’assessore al Bilancio, Vincenzo Villani; il revisore unico, Dott.ssa Alessandra Carfagna e il Dr. Domenico Troiano.

L’incontro è stato coordinato dal magistrato relatore, Dr. Fazio, al quale è stata indirizzata una relazione a firma del sindaco, inviata il giorno precedente l’udienza.

Alla fine della discussione sono stati forniti tutti i chiarimenti richiesti in materia di riconoscimento dei debiti fuori bilancio e sull’anticipazione di tesoreria, che non è mai giunta al limite massimo stabilito per legge. Infine, è stato chiarito che per la spesa del personale, a causa di un refuso, erano stati trasmessi dati errati, che facevano risultare una spesa di gran lunga superiore a quella effettiva, mentre la spesa del personale del comune si mantiene ampiamente al di sotto dei parametri stabiliti dalla legge.

Di seguito si allega la relazione trasmessa alla Corte dei Conti.

Oggetto: Convocazione Sezione Regionale di controllo per la Puglia: esame e pronuncia sulle relazioni e successive integrazioni rese, a termine dell’art. 1 comma 166 e segg. Legge n. 266/05, dagli organi di revisione dei Comuni, sui rendiconti, relativi all’esercizio 2008.

Con nota n. 3269 dell’1/10/2010 codesta On.le Corte ha trasmesso a questo Comune, a mezzo fax, copia dell’ordinanza n. 25/10 del Presidente della Sezione, relativa alla convocazione presso la sede della Sezione Regionale di Bari per mercoledì 13 ottobre 2010, congiuntamente alla copia della relazione del Magistrato Istruttore per la pronuncia della sezione ai sensi della normativa in oggetto indicata.

Nella sua relazione il Magistrato Istruttore dott. Luca Fazio, precisa che alcuni chiarimenti forniti con nota di questo Comune n. 4707 del 30 marzo 2010, a firma del Sindaco e del Revisore Unico, “non hanno consentito il superamento delle criticità rilevate”, in sede di analisi del questionario relativo al rendiconto di gestione 2008 ed in particolare:

1)                 situazione generale e particolare dei debiti fuori bilancio;

2)                 dettaglio delle partite contabili relative a servizi conto terzi;

3)                 costante ricorso all’anticipazione di tesoreria;

4)                  violazione del limite della spesa di personale di cui al combinato disposto degli artt. 1, comma 557 della legge 296/2006 e della 244/2007.

Al riguardo si forniscono ulteriori elementi informativi ed integrazioni: che si spera possono trovare accoglienza favorevole da parte del Magistrato Istruttore ai fini del superamento definitivo delle criticità relative.

I chiarimenti integrativi rispettano l’ordine ed il contenuto delle singole osservazioni:

1. Situazione generale e particolare dei debiti fuori bilancio.

Con riferimento alla prima parte del rilievo il Magistrato giustamente sottolinea il progressivo incremento dei debiti fuori bilancio passati dal valore di € 147.536,52 del 2006, ad € 452.940,62 del 2007, ed al valore di € 910.496,17 del 2008.

Al riguardo è opportuno precisare che per l’esercizio 2009 e 2010 non risultano atti di Consiglio Comunale di approvazione di debiti fuori bilancio né di segnalazioni di debiti in attesa di riconoscimento così come nel conto del tesoriere, per l’anno 2009 e per l’anno 2010 e fino

all’approvazione della delibera di salvaguardia degli equilibri di bilancio non risultano indicati pagamenti per esecuzione forzata.

Per quanto riguarda, i debiti fuori bilancio per l’anno 2008 il Magistrato Istruttore si sofferma, in particolare, sulla delibera di C.C. del 18 luglio 2008, n. 58 per € 678.418,81 che tratta il riconoscimento di un debito derivante da una sentenza di condanna della Corte di Appello di Bari e divenuta esecutiva nell’anno 2006.

In tale senso lo stesso correttamente invoca la violazione del principio contabile n. 2 che impone il riconoscimento del debito fuori bilancio nell’esercizio finanziario in cui emerge la passività.

Inoltre egli si chiede se ed in virtù di quale argomentazione la spesa sia stata ricondotta dall’Ente alla nozione di spesa d’investimento atteso che per tale debito si è ricorso ad un mutuo presso la CDP che non si poteva richiedere se finalizzato al finanziamento di spese correnti, verificandosi la violazione dell’art. 41 comma 4 della legge 448/2001.

Al riguardo sembra utile ed opportuno assicurare l’On.le Corte sulla correttezza dei provvedimenti approvati dal Consiglio Comunale per le ragioni che qui di seguito molto sinteticamente si riportano.

Per quanto concerne la prima parte del rilievo si precisa che il ritardato riconoscimento del debito rispetto al momento della esecutività della sentenza, con conseguente violazione del principio contabile n. 2 non è dovuto a inerzia dell’Amministrazione Comunale bensì a motivi di opportunità amministrativa contabile.

Infatti, i f.lli Serrilli destinatari di benefici derivanti dalla sentenza de quo, nelle more della decisione della Giustizia civile italiana, ricorrevano parallelamente presso la Corte di Giustizia Europea, per il riconoscimento del loro credito, la quale accoglieva le ragioni dei ricorrenti, condannando il Comune ed anticipando agli stessi le indennità previste.

Tale decisione, però, alla luce della sentenza della Corte d’Appello di Bari, ha sollevato il grave problema della reiterazione di dette somme, per cui l’Ente per motivi di opportunità ha successivamente riconosciuto il debito complessivo riservandosi di assegnare le somme effettivamente  spettanti ai rispettivi beneficiari fatto salvo il principio della non reiterazione.

A conforto delle ragioni  sopraesposte, anche il Tribunale Civile di Foggia davanti al quale i germani Serrilli hanno promosso azione esecutiva, ha stabilito la sospensione dell’esecuzione in virtù delle tesi espresse dal Comune con atto di approvazione, che si allega in copia con atto di opposizione.

Relativamente alla seconda parte del rilievo si può assicurare, così come d’altra parte risulta dagli atti tecnici amministrativi, che trattasi evidentemente di spese di investimento per  espropri di terreni ai fini di pubblica utilità e sui quali successivamente sono state realizzate opere di pubblico interesse (si allega copia della sentenza che specifica la natura dell’esproprio).

Per quanto concerne, invece, l’ultima parte dei chiarimenti relativa alla esistenza di ulteriori debiti fuori bilancio non ancora riconosciuti si precisa quanto segue: il verbale del Consiglio Comunale fa riferimento evidentemente alle presunte passività pregresse che risalgono ad esercizi precedenti al 2006, anno d’insediamento di questa Giunta.

Trattasi di un elenco di passività pregresse che una commissione consiliare ne avrebbe accertato l’esistenza sulla base di una nota informativa inviata dall’allora responsabile del settore finanziario alla stessa commissione.

Per una migliore valutazione del problema si fa presente che il verbale redatto dalla commissione contiene una semplice elencazione di spesa senza alcun sostegno documentale né dichiarazioni e attestazioni da parte dei singoli responsabili di Settore.

Inoltre, la nota informativa trasmessa dal responsabile finanziario denota una stato di assoluta incertezza nella determinazione dei debiti indicati e così conclude: “l’elenco proposto è da ritenersi approssimativo e non esaustivo atteso che non riesco ancora a mettere a fuoco l’intera situazione di questo Ente. Non conosco né i giudizi in corso né lo stadio degli stessi”.

La nota risale al 17 ottobre 2008. Ad oggi possiamo tranquillamente confermare che molti di quegli impegni che rivestivano natura corrente sono stati regolarmente liquidati mentre per gli altri ove i creditori dovessero reclamare i loro diritti è del tutto necessario accertare se vi siano o meno i requisiti previsti come si dirà in seguito.

Preliminarmente, va precisato che per la loro diversa genesi non tutte le passività “cosiddette pregresse” rientrano nella disciplina della riconoscibilità dei debiti fuori bilancio, mentre tutti i debiti fuori bilancio, così come definiti dall’Osservatorio per la finanza locale del Ministero dell’Interno nei “Principi contabili degli Enti Locali”, costituiscono passività pregresse.

Per la prima fattispecie soccorre l’art. 183 del TUEL il quale al comma 2, lett. a) dispone che “con l’approvazione del bilancio di previsione e successive variazioni e senza la necessità di ulteriori atti, è costituito impegno sui relativi stanziamenti per le spese dovute nell’esercizio in base ai contratti o disposizioni di legge.

Dalla definizione qui proposta si desume che l’impegno presuppone già l’esistenza di una obbligazione giuridicamente perfezionata nei confronti di terzi e determinata nei suoi elementi essenziali come la somma da pagare, il soggetto creditore, le ragioni del credito, impegni di spese che sono pagate a fine esercizio generano residui passivi. Pertanto, salvo accertamento di eventuali responsabilità soggettive, esse rientrano nell’ordinaria attività di gestione del bilancio.

Contrariamente, il debito fuori bilancio è costituito da ogni spesa effettuata in violazione delle regole di contabilità degli Enti Locali, quindi, il riconoscimento della sua legittimità attiene all’esigenza di riportare la spesa nell’alveo del sistema contabile.

Invero, allorché si verifica la presenza di un debito fuori bilancio il consiglio non è tenuto a procedere al riconoscimento del debito in sé, ma al riconoscimento della sua legittimità. Il Consiglio, infatti, ne verifica la legittimità in riferimento ai casi elencati all’art.194 del TUEL e se il debito e riconducibile alla fattispecie in esso previste ed è accompagnato dai presupposti richiesti procede al riconoscimento della relativa legittimità.

La tassatività dell’elencazione non consente la sottoposizione al Consiglio di proposte di deliberazione il cui oggetto presenti tipologie di debiti non inquadrabili tra quelli previsti all’art. 194 citato, il quale, non essendo collocato nell’ambito delle competenze degli Organi, individua la competenza consiliare, sul riconoscimento della legittimità dei debiti, all’interno del sistema dell’ordinamento finanziario e contabile.

La disciplina dell’art. 194, però non ha risolto tutti i problemi di ordine interpretativo e, soprattutto, nel tempo, si è rivelata insufficiente a regolare i casi limite che i Comuni devono approntare nella gestione dei debiti.

Il riferimento è ad esempio ai debiti da transazioni, quelli concernenti i decreti ingiuntivi esecutivi, agli oneri derivanti da prestazioni professionali.

Infatti, la regola secondo la quale il debito derivi dalla violazione delle regole di contabilità presenta alcune eccezioni. Ci sono casi nei quali la formazione del debito fuori bilancio è connessa non già alla mera assenza di un impegno di spesa bensì alla sussistenza di un provvedimento giurisdizionale (sentenza) esecutivo, per il quale è praticamente impossibile procedere ad una verifica e congrua programmazione.

Va, infine, richiamata la disciplina che governa l’acquisizione dei beni e servizi <<Art.194, c.1 lett. e)>> la cui violazione da luogo alla sussistenza di una obbligazione passiva che necessita di un intervento di riconduzione nell’alveo delle regole amministrative e contabili.

Il solo elemento oggettivo dell’assenza dell’impegno non costituisce, da se, legittimità del debito.

Affinché l’obbligazione possa essere imputata al Comune, alla violazione devono accompagnarsi due ulteriori requisiti.

Il requisito della funzione di competenza, secondo il quale l’acquisto dei beni e servizi, deve avvenire nell’ambito dell’espletamento di pubbliche funzioni; requisito dell’utilità e arricchimento. Laddove tale utilità ed arricchimento siano parziali, il riconoscimento potrà avvenire nei limiti dell’utilità ed arricchimento “accertati e dimostrati”.

Ciò posto, occorre chiedersi cosa accade quando anche un solo di tali presupposti venga meno.

L’art.194, lett. e) ha stabilito che solo la presenza contemporanea di tutti gli elementi può autorizzare il riconoscimento della legittimità, dei debiti fuori bilancio, con la conseguenza che anche l’assenza di uno di essi non può dar luogo alla legittima adozione della deliberazione di riconoscimento.

Ne consegue che, in difetto dell’emanazione dell’atto formale, avente carattere costitutivo dell’obbligazione, non è riscontrabile la sussistenza di un credito liquido ed esigibile nei confronti dell’Ente (TAR Campania sentenza 2 maggio 2003 n.4510).

Alla luce della soprarichiamata normativa è del tutto evidente che le osservazioni di alcuni consiglieri in merito all’esistenza di passività pregresse di per se non assicura, la presenza di tutti gli elementi previsti dall’art.194 per dar luogo alla legittima adozione della deliberazione consiliare di riconoscimento.

Tuttavia, per il futuro per poter tale osservazioni possono rappresentare una valida base di partenza su cui operare per poter dare conto effettivo delle modalità attraverso le quali i due requisiti delle funzioni di competenza e dell’utilità e arricchimento saranno accertati e dimostrati.

È interesse di tutti individuare, con il contributo dei Consiglieri, dei Responsabili di Settore e dell’Organo di Revisione, delle regole stabili nel tempo, che consentono da un lato di evitare il sorgere di nuovi debiti fuori bilancio e dall’altro di realizzare una seria programmazione di risanamento al fine di conseguire l’obiettivo prioritario di equilibrio e stabilità finanziaria nel bilancio comunale.

Come sottolineato, anche, dal Magistrato Istruttore è utile ricordare che questa Giunta ha provveduto, fin dal suo insediamento (anno 2006) al riconoscimento di  debiti fuori bilancio, generati dalle precedenti amministrazioni per circa 1.500.000,00 di Euro.

Come si può immaginare, lo sforzo di risanamento e razionalizzazione della spesa, operato da questo Ente nell’ultimo triennio, è stato enorme, avendo come punto di riferimento l’obiettivo di mantenimento di un livello soddisfacente di servizi istituzionali  in termini di qualità e quantità.

2. Dettaglio delle partite contabili relative a servizi conto terzi.

Per quanto riguarda il rilievo formulato dal Magistrato,  relativamente alle partite di bilancio per il servizio Conto terzi,  si prende atto del contenuto dello stesso assicurando per l’avvenire una corretta e puntuale collocazione delle poste tra i servizi in conto terzi solo quando le stesse presentano effettivamente i caratteri indicati dallo stesso.

Ad ogni buon conto a parziale giustificazione dell’inserimento di alcune voci che evidentemente non  rientrano nella categoria di entrate e spese per Conto terzi vi è la difficoltà oggettiva di sistemarle contabilmente allorché non previste in Bilancio e quando le stesse si concretizzano  dopo l’assestamento generale di bilancio (30 novembre).

Soltanto ed unicamente per queste entrate/spese, data l’impossibilità contabile di collocarle diversamente, il servizio finanziario si vede costretto a sistemarle provvisoriamente nelle partite di giro.

Si assicura, comunque, che alcune partite di entrate/spese (es. finanziamenti regionali in materia di Piano di Zona) pervenute dopo la chiusura dell’assestamento di Bilancio 2008, sono state regolarmente inserite sia nella parte entrata e sia nella parte spesa corrente del Bilancio di previsione 2009 e 2010.

Per le altre voci che costituiscono l’accertamento complessivo pari a € 312.873,65 rispetto allo stanziamento iniziale di € 400.000,00, secondo il modesto parere del settore finanziario potrebbero rientrare nella categoria di entrate/spese per servizi in Conto terzi.

Per l’avvenire, come riferito precedentemente, sarà cura del responsabile del Servizio finanziario di concerto con il Revisore Unico a stabilire di volta in volta la natura dell’operazione,

la sua collocazione e la sua categoria al fine di evitare successivi rilievi da parte di codesta On.le Corte.

3. Costante ricorso all’anticipazione di tesoreria.

Con riferimento a questo rilievo è utile ricordare che la materia è disciplinata dall’art. 222 del TUEL così come collegato con l’art. 195 di cui si parlerà in seguito.

Le anticipazioni di tesoreria concesse dal Tesoriere nel corso dell’esercizio 2008, previa adozione della deliberazione della giunta,  sono state attivate esclusivamente per fronteggiare momentanee ed improrogabili esigenze di cassa derivanti dal ritardo tra il momento dell’ accertamento delle entrate comunali e quello del versamento nelle casse dell’Ente.

L’importo massimo erogabile, previsto a questo titolo, è pari ai 3/12 delle entrate accertate nel penultimo esercizio, afferenti i primi tre titoli di entrate di Bilancio.

Nello specifico l’importo delle anticipazione per l’anno 2008 ammonta ad € 2.144.853,17 così come risulta dalla delibera della Giunta Comunale n. 2 del 3 gennaio 2008.

Come si può osservare dalla lettura delle situazione di cassa mensili che si allegano per opportunità, tale limite non è stato mai superato nel corso dell’anno e nel contempo è stata sempre assicurata la quota a garanzia delle somme vincolate a specifica destinazione (cosiddetta cassa vincolata) nel rispetto del vincolo del 25% .

L’esame dei flussi di cassa di cassa in entrata/uscita rilevano un andamento sinusoidale

che consente agli operatori di monitorare quotidianamente tali movimenti.

A riguardo si fa presente che l’importo massimo previsto per lo scoperto di cassa pari ad € 2.144.853,17 è solo teorico in quanto le anticipazioni di cassa si configurano di volta in volta in relazione alle risorse in entrata e al fabbisogno di spesa in uscita.

Gli allegati prospetti mensili rilasciati dal Tesoriere comunale – Banca di Credito Cooperativo di San Giovanni Rotondo – confermano la dinamica gestionale di cassa per l’anno 2008 che presenta al 31 dicembre 2008 un saldo contabile di – € 225.159,30.

Detta situazione si può ritenere del tutto fisiologica anche in considerazione dei tagli progressivi operati negli ultimi anni dallo Stato ai trasferimenti a favore dei Comuni insieme con l’abolizione dell’ICI sull’abitazione principale che hanno creato non pochi problemi rispetto alla tenuta dei bilanci degli Enti locali.

Tuttavia, l’attuale responsabile del Settore finanziario ha attivato un sistema di controllo dei flussi di cassa, specie nella parte relativa al Titolo II della spesa, in relazione anche al rispetto di vincoli stabiliti dal Patto di Stabilità, che ha consentito già nel breve/medio periodo di ridurre gradualmente le anticipazioni di tesoreria con conseguenti benefici derivanti nel minor costo per interessi passivi.

Inoltre, non si può non sottolineare l’impegno della società GEMA SPA nella lotta all’evasione in materia di accertamenti tributari e riscossioni coattive riguardanti gli anni dal 2005 al 2009. Detto lavoro sta dando ottimi risultati anche in termini di maggiori flussi di cassa che hanno portato già  nel primo semestre 2010  riscossioni in conto residui per circa 700.000,00 € che fanno sperare bene già nel prossimo futuro.

A conferma di detto risultato si allega  la situazione di cassa a tutto giugno 2010 con i relativi interessi maturati. La stessa è stata riprodotta nei modelli del Patto di Stabilità prevista dalla Legge Finanziaria del 2010 e regolarmente trasmessa al Ministero dell’Economia.

Infine, un breve cenno all’analisi dei residui attivi esistenti a tutto il 31 dicembre 2008.

A riguardo si assicura che è stata costituita una commissione di lavoro in cui partecipa il Settore finanziario e quello tecnico con l’impegno di effettuare una puntuale ricognizione dei residui attivi e passivi, con particolare attenzione a quelli del settore investimenti,  al fine di semplificare il quadro complessivo della situazione finanziaria.

Il risultato finale di tale lavoro sarà oggetto di apposita proposta di revisione straordinaria dei residui attivi e passivi che sarà sottoposta all’approvazione del Consiglio Comunale dopo l’adozione del provvedimento di assestamento generale di bilancio e comunque entro il 31 dicembre 2010.

4.   Violazione del limite della spesa di personale di cui al combinato disposto degli artt.1, comma 557 della legge 296/2006 e della 244/2007.

Con riferimento alle osservazioni fatte dal Magistrato in materia di spesa del personale previsto dall’art. 1 comma 557 della Legge 296/2006 è utile precisare che per un mero errore materiale l’importo relativo all’intervento III riportato nell’apposito modello del questionario sul Rendiconto di Gestione si riferisce a tutta la spesa complessiva di tale intervento e non limitatamente a quella interessata ai fini della determinazione del tetto di spesa del personale impegnata nel 2008.

D’altra parte non si spiegherebbe una lievitazione della spesa da € 2.820.337,75 accertata nel 2007 contro un importo di € 4.320.829,98 riportata per l’anno 2008, atteso che il numero dei dipendenti in servizio nell’anno 2008 è uguale a quello dell’anno 2007.

Per questi motivi il Revisore Unico  accertato l’errore materiale ha riprodotto una nuova tabella che riporta i dati effettivi della spesa del personale per l’anno 2008 il cui ammontare netto risulta inferiore a quella impegnata nel 2007 rispettando così il limite di spesa citata dalla normativa.

Questa Amministrazione dichiara la sua disponibilità e collaborazione in sede di convocazione al fine di dirimere ulteriori dubbi di ordine amministrativo contabile in relazione alle osservazioni formulate dal Magistrato Relatore.

San Marco in Lamis, mercoledì 13 ottobre 2010

Il Sindaco

-Avv. Michelangelo Lombardi-